در بررسی دلایل کسری بودجه دولت، سه مجرای اصلی درآمدی شامل مالیاتها، درآمدهای نفتی و انتشار اوراق دولتی تحلیل می‌شوند. مالیاتها به‌عنوان یکی از پایدارترین منابع درآمدی دولت، عملکرد نسبتا قابل‌اعتمادی را نشان داده‌اند و به‌طور متوسط ۸۵ درصد از اهداف بودجه‌ای خود را محقق کرده‌اند. اما وابستگی عمیق به درآمدهای نفتی، آسیب‌پذیری شدید اقتصاد ایران را آشکار می‌کند. پس از تحریم‌های نفتی سال ۱۳۹۷، تحقق درآمدهای نفتی به طور متوسط ۴۳ درصد کاهش یافت و فشار زیادی بر بودجه وارد شد. انتشار اوراق دولتی نیز به‌عنوان راه‌حلی جایگزین برای جبران کسری بودجه با دو چالش عمده روبه‌روست: عدم جذابیت برای سرمایه‌گذاران به دلیل نرخ بهره پایین و استفاده محدود صرفاً برای بازپرداخت اوراق قبلی موجب شده تنها ۳۵ درصد از اهداف پیش‌بینی‌شده این ابزار طی یک دهه اخیر محقق شود.
راه‌حل کسری بودجه در ایران، کاهش وابستگی به درآمدهای نفتی و بازنگری در سیاست‌های مربوط به اوراق دولتی است. همچنین تدوین بودجه‌ای واقع‌بینانه بر اساس تحلیل الزامی است. عدم تغییر رویکرد هزینه‌ای دولت و وابستگی به منابع برونزا، کسری بودجه را به چالشی مزمن تبدیل کرده است که بدون اصلاحات ساختاری، فشارهای اقتصادی بیشتری را به دنبال خواهد داشت.
پایدار اما ناکافی؛ مالیاتها در برابر کسری بودجه
برای درک منشا اصلی کسری بودجه دولت‌ها، لازم است که ابتدا مجراهای درآمدی دولت مورد بررسی قرار گیرند تا مشخص شود کدام یک از ابزارهای درآمدزایی به‌درستی عمل نمی‌کنند یا ناکافی هستند. یکی از مهم‌ترین ابزارهای درآمدی دولت، درآمدهای عمومی است که بخش عمده‌ای از آن را مالیاتها تشکیل می‌دهند. آمارهای منتشر شده از سوی دیوان محاسبات کشور نشان می‌دهند که درآمدهای عمومی دولت تا حد زیادی عملکرد پایدار و قابل اعتمادی داشته‌اند. بررسی آمارهای ۱۰ سال گذشته تفریغ بودجه، بیانگر این است که درصد تحقق درآمدهای عمومی دولت در این سال‌ها به طور میانگین ۸۵ درصد بوده است و این میزان به‌ویژه پس از آغاز تحریم‌ها در سال ۱۳۹۷ تغییرات قابل توجهی نداشته است.
درآمدهای نفتی؛ قلب تپنده کسری بودجه ایران
تحریم‌های بین‌المللی، به ویژه تحریم‌های نفتی که پس از خروج آمریکا از برجام در سال ۱۳۹۷ شدت گرفت، تاثیر عمیق و تلخی بر اقتصاد ایران گذاشت و باعث کاهش قابل توجه صادرات نفتی کشور شد. از آن جایی که درآمدهای نفتی بخش قابل توجهی از منابع مالی دولت ایران را تشکیل می‌دهند، این کاهش در صادرات نفت به‌طور مستقیم درآمدهای دولت را تحت تاثیر قرار داد. آمارها نشان می‌دهد که از سال ۱۳۹۷ به بعد، درآمدهای نفتی ایران به‌طور چشمگیری کاهش یافته است. در سال‌های ۱۳۹۳ تا ۱۳۹۷، دولت توانست حدود ۹۴ درصد از درآمدهای نفتی پیش‌بینی‌شده را محقق کند. این در حالی است که پس از آغاز تحریم‌های نفتی و لغو برجام، این رقم به ۴۳ درصد رسید و این کاهش در درآمدها فشار زیادی بر بودجه وارد کرد.
این وضعیت همچنین نشان‌دهنده وابستگی شدید دولت به درآمدهای نفتی است. این وابستگی به درآمدهای حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای می‌تواند به شدت مضر باشد. چراکه برعکس مالیاتها که منابع درآمدی پایدار و با ثباتی هستند، هر گونه کاهش در صادرات نفت یا نوسانات شدید در قیمت‌های جهانی نفت می‌تواند به‌طور مستقیم بر منابع مالی دولت اثرگذار باشد. در شرایطی که قیمت نفت کاهش می‌یابد یا صادرات نفت به دلایل سیاسی و اقتصادی محدود می‌شود، دولت با کسری شدید منابع مالی مواجه می‌شود که همان طور که هم‌اکنون شاهد هستیم بر عملکرد اقتصادی کشور تاثیر منفی می‌گذارد.
سرنوشت تلخ اوراق دولتی؛ راهی بی‌نتیجه برای تامین مالی
با کاهش درآمدهای نفتی وا فزایش فشارهای اقتصادی ناشی از تحریم‌ها، دولت‌ها تلاش کرده‌اند تا برای جبران کسری بودجه خود به ابزارهای دیگری از جمله انتشار اوراق دولتی روی آورند. انتشار اوراق دولتی یکی از ابزارهای معمول در بسیاری از کشورها برای تامین منابع مالی است که این امکان را می‌دهد تا منابع مالی لازم را برای اجرای پروژه‌ها و پوشش هزینه‌ها تامین کنند. اما بررسی‌ها نشان می‌دهد که دولت در تحقق درآمدهای پیش‌بینی شده از این طریق با مشکلات زیادی مواجه بوده است.
اوراق مالی دولتی در حال حاضر با دو مشکل اساسی روبه‌رو هستند. اولین مشکل عدم جذابیت این اوراق برای سرمایه‌گذاران است. اوراق دولتی به صورت دستوری و در قالب قانون و اجبار به برخی نهادهای بازارهای مالی و همچنین بانک‌ها فروخته می‌شوند. هرچند سیاست‌گذار هدف خود از این اقدام را کاهش ریسک صندوق‌ها و بانک‌ها بیان می‌کند اما به نظر می‌رسد با نرخ بهره ۲۳ درصد و کمتر از تورم، اگر اوراق به طور دستوری فروخته نشوند عملا خریداری برای آن‌ها وجود نخواهد داشت. علی‌رغم اینکه اوراق دولتی به صورت دستوری فروخته می‌شوند، آمارها نشان می‌دهند که دولت‌ها از سال ۱۳۹۳ تا ۱۴۰۲ تنها موفق شده‌اند به طور میانگین ۳۵ درصد از درآمدهای پیش‌بینی شده از طریق فروش اوراق دولتی را محقق کنند. این رقم نشان‌دهنده آن است که دولت نتوانسته به اندازه‌ای که لازم بوده، از طریق بازار سرمایه منابع مالی جذب کند.
مشکل دوم در حال حاضر خروج اوراق دولتی از ریل درآمدزایی است. بررسی آمارهای منتشر شده توسط بانک مرکزی نشان می‌دهد که این ابزار توانایی تامین مالی خود را به طور کامل از دست داده است. همان‌طور که پورمحمدی -رئیس سازمان برنامه و بودجه- پیش‌تر اعلام کرده بود، در بودجه سال ۱۴۰۴ صرفا به اندازه‌ای اوراق منتشر می‌شود که بتوان به وسیله آن‌ها اوراق مالی سررسید شده را بازپرداخت کرد. در نتیجه دولت ایران در کنار درآمدهای نفتی، این ابزار درآمدزایی را نیز از دست داده است.
بررسی روند هزینه‌های دولت قبل و بعد از تحریم‌ها نشان می‌دهد که هزینه‌ها به خصوص هزینه‌های جاری و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نسبت به تغییرات درآمدها و فشارهای اقتصادی کم‌کشش بوده‌اند. درصد تحقق هزینه‌های جاری قبل از تحریم‌ها به‌طور متوسط ۹۵ درصد بود و پس از تحریم‌ها این رقم به ۹۴ درصد کاهش یافته است که اختلاف معناداری را نشان نمی‌دهد. همچنین، درصد تحقق تملک دارایی‌های سرمایه‌ای که به پروژه‌های عمرانی و زیرساختی اختصاص دارد، از ۶۳ درصد به ۶۵ درصد رسیده است و در این مورد هم اختلاف قابل توجهی به چشم نمی‌خورد.
این چسبندگی هزینه‌ها به این معنا است که دولت نتواسته هزینه‌های خود را در پاسخ به کاهش درآمدها یا فشارهای اقتصادی کاهش دهد. هزینه‌های جاری مانند حقوق و دستمزد کارکنان دولت، پرداخت‌های بازنشستگی و سایر هزینه‌های الزامی، که عدم پرداخت آن‌ها به معنای یک بحران اجتماعی وسیع است، تحت هرشرایطی باید به موقع پرداخت شوند.
بخش دیگری از هزینه‌ها که به تملک دارایی‌های مالی -پرداخت بدهی‌ها و تسویه اوراق قرضه دولتی- مربوط می‌شود، نه تنها کاهش نیافته بلکه افزایش نیز داشته است. درصد تحقق تملک دارایی‌های مالی از سال ۱۳۹۲ تا سال ۱۳۹۷ یعنی قبل از تحریم‌ها ۶۱ درصد و از سال ۱۳۹۸ تا سال ۱۴۰۲، ۹۱ درصد بوده است. البته لازم به ذکر است که این افزایش، منطقی به نظر می‌رسد چرا که اوراق مالی دولتی به عنوان یک ابزار سرمایه گذاری قابل اطمینان و فاقد ریسک باید به موقع بازپرداخت شوند. در نتیجه می‌توان ادعا کرد که تملک دارایی مالی نیز تحت تاثیر تحریم‌ها قرار نگرفته است.
بررسی روند تغییرات سه مجرای اصلی مصارف بودجه عمومی نشان می‌دهد که دولت علی‌رغم کاهش منابع درآمدی، رویکرد هزینه‌ای خود را تغییر نداده است. اگر دولت نتواند هزینه‌ها را در شرایط افول درآمدها کاهش دهد، مجبور به استقراض بیشتر از بانک مرکزی خواهد شد. این امر می‌تواند به افزایش بدهی‌ها، کسری بودجه بیشتر و تحمیل تورم سنگین بر اقتصاد کشور منجر شود. در نهایت، چسبندگی هزینه‌ها در عملکرد دولت، نشان‌دهنده انعطاف‌پذیری اندک دولت‌ها در پاسخ به بحران‌های اقتصادی است. دولت در شرایط بحرانی نمی‌تواند به راحتی هزینه‌ها را کاهش دهد و این وضعیت می‌تواند به مشکلات اقتصادی و مالی بلندمدت اعم از تورم، بدهی‌های سنگین، کاهش کیفیت و کمیت خدمات عمومی دولت و غیره که هم اکنون نیز شاهد آن هستیم منجر شود. برای حل این مشکل، نیاز است که دولت به دنبال راهکارهایی برای بهینه‌سازی هزینه‌ها و افزایش کارایی در تخصیص منابع مالی باشد تا بتواند از وابستگی به منابع نفتی و استقراض‌های بیشتر کاسته و از افزایش بدهی‌ها جلوگیری کند.
معمای کسری بودجه: اتکا به نفت و اوراق
به نظر می‌رسد علت اصلی کسری بودجه ایران را باید در وابستگی درآمدهای دولت به عوامل برونزا و همچنین پایداری هزینه‌ها دانست. عدم تحقق درآمدهای نفتی و همچنین ناتوانی دولت در درآمدزایی از اوراق مالی دولتی، علت اصلی کسری بودجه است. درحالی که تحریم‌ها درآمدهای نفتی را به شدت غیرقابل اعتماد کرده، عدم جذابیت نرخ‌های بهره اوراق مالی دولتی، امکان درآمدزایی این اوراق را از بین برده است. از طرفی درحال حاضر دولت تنها اوراق منتشر می‌کند تا اوراق قبلی را بازپرداخت کند. از این روی، با این که درآمدهای عمومی تقریبا محقق می‌شوند، منابع پیش‌بینی شده از نفت و اوراق همچنان ناپایدار و غیر قابل اتکا هستند. همچنین با اتکا به آمار، می‌توان ادعا کرد درآمدهای بودجه عمومی دچار بی‌ثباتی هستند اما هزینه‌ها تقریبا همان‌طور که در بودجه پیش‌بینی می‌شود محقق می‌شوند. این اختلاف میان درآمدها و هزینه‌های دولت زمانی از بین می‌رود که دولت به طور کامل اوراق مالی را از فهرست ابزارهای درآمدزا خارج کند و یا در نرخ بهره آن‌ها به گونه‌ای تجدید نظر کند که به سایر بازارهای فعال در اقتصاد اعم از بازار سرمایه آسیبی وارد نشود.
همچنین پیش‌بینی واقع‌بینانه در مورد فروش نفت را با پیش‌بینی‌های خوش‌بینانه جایگزین کند. دولت در تدوین بودجه باید از بازار جهانی نفت، قیمت‌های احتمالی آن در آینده و همچنین شرایط سیاسی و تحریمی چشم‌انداز دقیقی داشته باشد تا بتواند درآمدهای واقعی را جایگزین درآمدهایی کند که هرگز به وقوع نمی‌پیوندند. مادامی که دولت برای دو منبع درآمدی که یکی به طور کامل قابلیت درآمدزایی خود را از دست داده و دیگری به شدت ناپایدار و برونزا است هزینه تراشی می‌کند، مشکل کسری بودجه نه تنها مرتفع نمی‌شود بلکه همان‌طور که آمار و ارقام نشان می‌دهد، روز به روز نیز مزمن‌تر و مخرب‌تر می‌شود.
